Экспертное сообщество Башкирии с интересом наблюдает за развитием ситуации вокруг возможного прекращения действия договора о разграничении полномочий между Татарией и федеральным центром. Внимание опрошенных ИА REGNUM экспертов к пролонгации действия договора вызвано не столько важностью документа для большинства жителей республики, сколько возможностью использовать факт продления или прекращения договора для манипуляций, в том числе и в предвыборной борьбе.
Договор утверждён 26 июля 2007 года федеральным законом «Об утверждении Договора о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Республики Татарстан». Его подписал президент России Владимир Путин.
Как отмечают эксперты и обычные жители региона, в Башкирии с начала 90-х годов ревностно следили за тем, что происходит в соседней Татарии. Особенный интерес вызывали взаимоотношения, напоминающие торг, с федеральным центром и вопросы приватизации государственн6ого имущества, доставшегося обеим республикам после распада СССР. Особо дотошные наблюдатели сравнивали эффективность управления регионами их главами на тот момент (в просторечии «бабаями») — Муртазой Рахимовым в Башкирии и Минтимером Шаймиевым в Татарии. Было принято считать, что в искусстве «торгов с Москвой» более преуспел Шаймиев: это заключалось преференциях, получаемых Казанью от федерального центра в большем размере, чем Уфой, особенностями приватизации «нефтянки» (в Татарии она осталась в руках региональных элит, а в Башкирии «ушла к москвичам»), и даже постройкой метро — в Казани, в отличие от Уфы, метро было проложено.
Некоторые «преимущества» Татарии перед Башкирией оказались явно надуманными. Так, например, утверждения о том, что в Казани больше «свободы слова» и менее остро стоит «этнолингивстический конфликт», входящий в повестку «русского вопроса» (это аргументировалось наличием в Казани «оппозиционной прессы» и нескольких «русских» гимназий, в то время как Уфе была только одна), при более детальном рассмотрении не нашли подтверждения.
Как это было
При заключении первого и второго договоров Татария также обошла по очкам Башкирию. Как писало ИА REGNUM, федеративный договор, подписание которого было одним из пунктов программы Бориса Ельцина при избрании в мае 1990 года главой российского государства, подписан в Москве 31 марта 1992 года президентом РФ Ельциным, председателем Верховного Совета РФ Русланом Хасбулатовым и руководителями 86 из 88 субъектов Российской Федерации. Под договором оставлены места для подписей представителей Татарии и Чечено-Ингушетии, которые так и не были поставлены. При этом Башкирия заключила договор со специальным приложением, который подчеркивал особый статус республики.
Договор с Татарстаном был подписан 15 февраля 1994 года. Только после этого от республики были избраны депутаты в Федеральное собрание РФ. Далее подписание договоров было поставлено на поток. Подготовкой проектов договоров о разграничении полномочий занималась комиссия при президенте РФ по подготовке договоров о разграничении полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, которую возглавлял Сергей Шахрай. К середине 1998 года подписаны 42 индивидуальных договора с 46 субъектами. 15 июля 1998 года Шахрая сменил Владимир Путин, который до этого работал заместителем руководителя администрации президента, с тех пор ни один договор подписан не был.
Первый договор 1994 года, основанный в том числе и на Конституции РТ от 1992 года, был бессрочным, однако после внесения в Конституцию Татарии изменений в 1994 году, дважды — в последующие несколько лет, начал противоречить как Конституции РТ, так Конституции РФ и федеральному законодательству. По утверждениям некоторых экспертов, в 1992 году Конституция Татарии и других «национальных» республик, провозглашала верховенство региональных законов над российскими, а также предусматривала возможность выхода из состава России. В первом договоре говорилось и о неком «региональном гражданстве», особом налогообложении и других признаках «самостийности». За семь лет соотношение сил изменилось, и то, что было объяснимо в «лихие девяностые», в середине нулевых смотрелось уже «диковато», и с 2005 года в Татарии начали работать над проектом нового договора.
Не сразу, но стороны пришли к взаимоприемлемому варианту. В новом, втором договоре прописывалось верховенство федерального законодательства, Татария характеризовалась в скобках как некое государство и без скобок — как субъект РФ. Из атрибутов «незалежности» присутствовала возможность (но не обязанность, как это сейчас трактуется в Татарии) иметь специальные странички в общероссийском паспорте на татарском языке и владение кандидатами «на замещение должности высшего должностного лица Республики Татарстан» русским и татарским языком в заявительном порядке. Именование высшего должностного лица — глава, президент, или что-либо иное — в тексте договора не уточняется. Все остальные «вольности», будь то поддержка татароязычных вне Татарии или сотрудничество в международной сфере — по согласованию с федеральным центром.
Примечательно, что одиозные татарские националистические организации, недовольные в 1994 году и содержанием, и самим фактом подписания первого договора, в 2007 прозрели и усмотрели в старом документе массу достоинств, подвергнув новый договор жесткой критике.
Теперь, в 2017-ом, договор от 2007 года их уже совершенно устраивает. Договор «О разграничении предметов ведения и полномочий между органами госвласти РФ и органами госвласти Республики Татарстан» был подписан 29 июня Путиным и Шаймиевым, был принят Государственной Думой 4 июля и одобрен Советом федерации 11 июля 2007 года. 26 июля президент России Владимир Путин подписал федеральный закон «Об утверждении Договора о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Республики Татарстан», и документ вступил в силу 11 августа.
Вся сила — во вкладыше?
«Имиджевый характер» второго договора не был секретом, но в 2007-м ни федеральный центр, ни элиты Татарии старались этого не замечать. Одним из главных «утешений» оказался вопрос о «вкладыше», дополнительных страницах в паспорте гражданина России. Татарские СМИ преподносили эту возможность как великое достижение: «Татарстан добился права предоставлять жителям дополнительные вкладыши во внутренние паспорта». Очередное передергивание: паспорта с «региональным вкладышем» в Татарии и Башкирии начали получать в 2001 году, наличие такого вкладыша являлось своеобразной компенсацией за отсутствие с 1997 года графы национальность в российском паспорте.
«Вкладыши» были только в Башкирии и Татарии, позже заполучить такие же захотели и в Якутии. Причем в Башкирии, представляемую в СМИ как регион с авторитарным режимом, отказаться от паспорта с «региональным вкладышем» было значительно проще, чем в Татарии где, «самостийные» паспорта выдавали всем, не спрашивая о желании.
После скандала, вызванного путаницей с номерами паспортов (одни и те же номера оказались у десятков тысяч паспортов с вкладышем и без), в Башкирии практика мягкого навязывания паспортов с вкладышами прекратилась. На сегодняшний момент недовольства по поводу наличия или отсутствия вкладышей в паспортах жителей Башкирии не высказывается. По наблюдениям служащих паспортных столов, большинство жителей республики предпочитают иметь паспорта без вкладышей.
Поэтому можно смело утверждать, что для получения паспорта с вкладышем в 2007 году в Татарии никакого договора не требовалось, и пункт о паспорте в тексте договора имел сугубо декоративную, но не практическую ценность.
Вопрос о владении татарским языком кандидатами на пост главы Татарии также надуман, так как исходя из принципа «заявительного порядка» кандидату достаточно было лишь сказать, что он знает татарский — проверять, как он его знает, договор не предписывал.
Всё то, что могла позволить себе делать Татария согласно договору, с таким же успехом делала Башкирия без всякого договора: Башкирия поддерживала и поддерживает башкир, живущих вне Башкирии, ведёт переговоры с представителями других стран, заключает соглашения, распоряжается по своему усмотрению частью некоторых налогов. Но даже такой «декоративный» договор в 2007 году казался для отдельных жителей Башкирии чем-то желанным и необходимым.
«Башкирия не хуже Татарии»
Сегодня в это трудно поверить, но в июле 2007 года спикер Госсобрания Башкирии Константин Толкачев выражал уверенность, что договор о разграничении полномочий между республикой и федеральным центром должен быть обязательно заключен, так как «Башкирия не хуже Татарии и «имеет такой же статус». Это опрометчивое заявления Толкачев сделал вскоре утверждений спикера госсовета Татарии Фарида Мухаметшина, о том, что Башкирии, как и другим регионам, такой договор не нужен, а Татарии необходим.
О необходимости заключения договора между Уфой и Москвой ратовали: региональная марийская национально-культурная автономия «Эрвел Марий» РБ, центр украинцев РБ, национально-культурная автономия немцев РБ, Ассамблея народов РБ, отделения ряда политических партий, Союз юристов РБ, Общественный фонд «Диалог культур», Башкирское народно-патриотическое движение, БНЦ «Урал», Союзы башкирской и татарской молодежи. Они же учредили новое общественное движение «За федеративную Россию», целью которого было подписание документа «как с Казанью». Могли ли столь разнородные организации и движения собраться в едином порыве без согласия и указания региональной власти?
Но стоит отметить, что уже в 2007 году в Башкирии были те, кто открыто выступал против заключения республикой второго договора. О своем отрицательном отношении заявляли даже некоторые депутаты Госсобрания республики, отрицая их полезность и усматривая в «угрозу единству и территориальной целостности страны».
И спикер Толкачев, и скандально известные молодёжные союзы, и центр украинцев РБ были уверены, что они, будучи гарантами мира и стабильности в республике, будут непременно услышаны федеральным центром, Москва внемлет их горячим просьбам и столь необходимый им договор будет подписан, иначе случится что-то страшное. Однако договор не был перезаключен, но стабильность и спокойствие в регионе не пострадали. О договоре забыли, и только изредка на сайтах башкирских националистических организаций в анонимных комментариях звучит надрывное «а надо было тогда подписать».
Уфимский сценарий для Казани
По мнению, экспертов, примерно также, как башкирский спикер Толкачев в 2007-ом, в 2017 настроены более 80-ти из ста депутатов Госсовета Татарии. Представители множества национальных и иных организаций Татарии ощущают сегодня примерно то же, что и их башкирские «коллеги» в 2007-ом году: если договора не будет, мир рухнет.
Как сообщало ИА REGNUM, свои устремления и чаяния депутаты Госсовета Татарии выразили в принятом на заседании 11 июля обращении к президенту РФ Владимиру Путину по вопросу создания специальной рабочей группы по выработке предложений по правовым вопросам договора о разграничении полномочий между Москвой и Казанью. Депутат Николай Рыбушкин зачитал собравшимся текст обращения к главе государства, в котором отмечается, что «договор стал важным фактором сохранения политической, межнациональной, межконфессиональной стабильности».
Наблюдатели отмечают, что риторика та же, что была в Башкирии в 2007 году, стабильность увязывалась с наличием договора, и речи региональных парламентариев можно было понимать как прогноз: нет договора — не будет и стабильности.
«Получается, что в остальных регионах, где нет такого договора, нет стабильности? Было бы понятно, если бы Казань настаивала на подписании договора между центром и всеми субъектами РФ, но такой цели у властей Татарии нет. Напротив, им нужно не равенство, а исключительность», — отмечают эксперты.
Единой точки зрения, будет ли продлен договор 2007 года лично Путным в рабочем порядке, или, как просят этого депутаты Госсовета Татарии, будет создана рабочая группа по выработке предложений, среди экспертов не существует. К 29 июля и даже к 11 августа одобрения Госдумы и Совета Федераций предполагаемому документу вряд ли будет получено, и поэтому какое-то время, даже если договор и будет подписан, Татария и федеральный центр будут обходиться без действующего договора. Так же, как обошлась без него Башкирия в 2007 году.
Полпред президента в ПФО Михаил Бабич озвучил свою позицию в феврале 2017 года:
«Сегодня и межбюджетные отношения, и распределение полномочий между центром и регионами, нормативно-правовая база сформированы так, что нет белых пятен, которые требуют отдельного правового регулирования. Если в процессе правоприменения они появляются, то имеют общефедеральный характер, принимается решение, касающееся сразу всех регионов страны».
Таким образом, нет необходимости в продлении договора.
Мнения из Уфы
Как считает политолог Дмитрий Казанцев, идея пролонгации или подписания нового федеративного договора о разграничении полномочий между Татарией и Россией является продвижением принципа Primusinterpares: «первый среди равных». В Конституции страны уже закреплены нормы, обеспечивающие равноправие для всех субъектов РФ — это паритетные начала, регионов между собой и их положение во взаимоотношениях с федеральными органами власти, отмечает эксперт.
Принятие документа, предусматривающего привилегии для отдельно взятого региона, может иметь обратный эффект для российских властей — не способствовать стабилизации общественных настроений, а серьёзно подогреть недовольство, только уже далеко за пределами национальной республики.
Вместе с тем главной целью выдвижения местной инициативы, по мнению политолога, является не отстаивание общественниками и муниципальными депутатами экономических или иных преференций для малой Родины, а всего лишь очередная попытка татарстанской политической элиты любыми средствами сохранить свой политический капитал и влияние на федеральном уровне.
По словам бывшего члена исполкома Собора русских Башкирии Евгения Беляева, договор с Татарией вписывался в стратегию признания частичного суверенитета ряда национальных республик и слабо коррелирует с политикой выстраивания «вертикали власти» и приведением в соответствие с Конституцией РФ республиканских конституций.
«Не исключено, что договор могут не продлить, а элита Татарстана получит в качестве компенсации дополнительные инвестиции и экономические преференции. Общая тенденция движения от этнофедерализма к обычной федерации сохранится, но этот процесс идет очень медленно с ценой уступок со стороны Москвы», — выразил свою точку зрения общественник.
Татарские общественники Башкирии от комментариев предпочитают воздерживаться, мотивируя это тем, что после публичной поддержки позиции Казанского кремля о необходимости пролонгации договора им придётся пойти дальше и признать необходимость подписания такого же договора между Москвой и Уфой, а это им кажется уже менее целесообразным.
Мнения башкирских общественников разделились. Часть из них заявляет, что договор между Татарией и федеральным центром для них полезен, так как это позволит им в дальнейшем ссылаться на него, добиваясь своих целей.
«Москва будет обязана компенсировать нам тот факт, что с нами договор не подписан, а с татарми — подписан», — признался один из участников башкирского националистического движения.
Еще более решительные представители башкирского национализма полагают, что «требовать нужно не компенсаций, а точно такого же договора». Бывший лидер Всемирного курултая башкир Азамат Галин настаивает на обратном, считая, что такой договор не нужен ни Татарии, ни Башкирии:
«Правовой статус, действие законов, гражданство, экономика — все одинаковое, равное, так как договор между центром и субъектом это просто бумага, у которой нет ни прав, ни обязанностей, ни последствий».
Политик, секретарь регионального отделения ПВО в РБ Максим Божко не склонен разделять мнение о полной «бесполезности» документа для элит правящих Татарии:
«Если федеральный центр силён, договор служит своеобразной зацепкой, выделяющей Татарию среди других регионов, и даёт некоторые основания для выпрашивания преференций. Если федеральный центр слаб, то содержание договора можно дополнить и изменить, а потом уже на основе этих изменений преследовать свои цели. Договор сам по себе ни хорош, ни плох, но он может стать ступенькой лестницы, ведущей к негативным для России последствиям».
К сегодняшнему моменту соотношение сил между федеральным центром и регионами со времен ельцинского парада суверенитетов претерпело значительные изменения. Позиции Татарии значительно ослабли, в то время как федеральный центр стал и сильнее, и гибче.
«Всё зависит от того, насколько федеральный центр сможет без участия региональных элит руководить финансовыми потоками и справляться с ситуациями «на местах». Фактор существования большого госдолга Татарии перед центром тоже может оказать влияние на расстановку сил», — полагает собеседник агентства.
«Достаточно велика вероятность того, что средства, выделенные Московским кремлём, надолго успокоят обитателей Казанского кремля. Отдельный вопрос — посчитает ли возможным для себя руководство Татарии прибегнуть к услугам татарских националистических организаций. Если в 1994 году акции татарских националистов могли произвести впечатление, то сегодня их потуги выглядят не слишком внушительно. Федеральный центр отлично понимает, что при видимом спокойствии за развитием ситуации пристально наблюдают разные силы из других регионов России, в том числе, и из Башкирии, и попытки ублажить бесконечными уступками одних рано или поздно приведут к тому, что другие тоже захотят себе таких же уступок», — уверен Божко.
По мнению ряда сторонников подписания договора, Татария имела ряд привилегий благодаря наличию договора. Однако существует мнение, что привилегии давались для того, чтобы прекращение действие договора прошло наиболее мягко и безболезненно. Жители Татарии слишком привыкли к боле благополучной, чем в других регионах, жизни и не готовы идти на обострение с федеральным центром, что приведет к лишению этих благ.
Предвыборный пасьянс
Своеобразную остроту моменту придаёт предвыборный фон. На встречах с избирателями от представителей различных движений уже звучат обещания поддерживать или не поддерживать идею существования договора, полярность обещаний зависти от настроения аудитории, перед которой выступают агитаторы. Таким образом, договор стал разменной монетой в предвыборных хитросплетениях.
Сторонники подписания намекают, что подписание договора обеспечит и явку, и дружное голосование за партию власти.
«Я так думаю, что, учитывая, что у Путина в 2018 году выборы, чтобы население было спокойно, вдохновенно шло на эти выборы и дало хороший процент, лучше просто пролонгировать», — заявил в эфире программы «Угол зрения» экс-депутат Госсовета Татарии, вице-президент татарской Академии наук, бывший советник по политическим вопросам президента Татарии Рафаэль Хакимов.
Действительно, Татария на протяжении многих лет демонстрировала и то, и другое. Однако в Дагестане, например, также высокая явка и без всякого договора, и в Башкирии, чье население больше, чем в Татарии, тоже неплохая явка. По данным думских выборов 2011 года, в Башкирии наибольшую активность на выборах проявили жители трех районов — Караидельского, где проголосовали 98,6% избирателей, Кармаскалинского (98,1%) и Балтачевского (98%). 90-процентная планка была превышена также еще в 26 районах. В общем же Башкирия показала 79,3% явки, Татария — 79,5%, рекордсменом же стала Мордовия с 94%.
В 2016 году результаты были чуть хуже — только 6 сельских районов превысили заветный рубеж, общая явка по Башкирии — 69,78%, в Татарии — 78,78%, однако Татарию опережали Кемеровская и Тюменская области, а также Чечня и Тува.
«Если других доводов нет, то приходится прибегать к последнему козырю, к выборам. Однако такой торг всегда палка о двух концах. Нужны ли будущему президенту России разговоры о том, что результаты Татарии «куплены» подписанием договора? Нужно ли федеральному центру показывать свою уязвимость и готовность идти на уступки перед другими регионами накануне выборов? Нужно ли «партии власти» давать возможность оппозиции набирать голоса тех избирателей, кто не считает, что все регионы равны, но один из них наиболее равнее, и таких в России большинство?» — задаются вопросом жители Башкирии.
Татария вынашивает договор о разграничении полномочий с Москвой
