Объем государственного долга многих регионов достиг критической суммы. Тем не менее, Минфин пока не видит возможности списать задолженность. Это может повлечь за собой срыв выполнения социальных обязательств перед гражданами, заморозку инвестиционных проектов и усугубление экономического кризиса.
По данным Минфина, долг субъектов растет катастрофическими темпами. Если в начале 2013 года он составлял около 1,3 трлн. рублей, то в феврале текущего года — уже почти 2,2 трлн.
Депутат Госдумы Антон Ищенко 17 июня, в ходе обсуждения поправок в бюджет, даже предложил списать долги. «Мы списали долги иностранным государствам: Кубе, Афганистану, Алжиру на сумму более 5 трлн. рублей, прощаем Кипру, Украине выдали более 150 млрд. рублей по нынешнему курсу. Но наши российские регионы задыхаются от долгов, особенно, конечно, валютных. Долги висят более 20 лет, например в Смоленске, Кемеровской области», — заявил Ищенко.
В ответ глава Министерства финансов Антон Силуанов заметил: «Если мы спишем долги субъектам, тогда новые долги никто не будет гасить». При этом напомнил: «Мы с вами вместе приняли решение о том, что все те долги по бюджетным кредитам, которые регионы должны погашать в текущем году, в полном объеме будут рефинансированы еще на три года».
«Мы должны с субъектами РФ работать с тем, чтобы они не наращивали новых заимствований, с тем, чтобы объем долга контролировался», — резюмировал министр. Но при этом не сказал, как уберечь регионы от новых долгов.
Научный руководитель РЭУ им. Плеханова Сергей Валентей считает, что проблему региональных долгов можно решить только комплексно:
— Списывание долгов — не самое лучшее решение проблем регионов. Скажем, в советское время постоянно списывали долги сельского хозяйства, и в результате эффективность труда аграриев не поднималась. Причина очевидна — неразумное списание долгов дестимулирует товаропроизводителя.
Действительно, долги субъектов РФ накопились немаленькие — в 2014 году у 47 субъектов Российской Федерации долг превысил половину доходов. Но одна из главных причин этого роста — не нерасторопность руководства, а решение федерального центра о том, что регионы из своих бюджетов должны обеспечить повышение зарплаты бюджетников.
Поэтому важно понять, откуда у регионов взялись долги. К примеру, Кемеровская область пригрозила, что может объявить себя банкротом. В свое время регион взял кредит на развитие сельского хозяйства. Но на что были потрачены средства? Если действительно на развитие сельского хозяйства, то область надо поддержать.
— Чем регионам грозит дефолт?
— Введением внешнего управления. Но нельзя забывать, что причина региональных задолженностей в том, что многие полномочия субъектов не обеспечены деньгами. В результате и возникают так называемые «нефинансируемые мандаты».
— Может, проблема в налоговой системе?
— У нас распространено мнение, что во всём виноват Центробанк или налоговики. Но всё намного сложнее.
Наша система межбюджетных отношений такова, что руководству регионов часто неинтересно развитие региональных экономик. Причина достаточно проста: если в результате развития регион зарабатывает деньги, то у него часть доходов отберут, чтобы передать менее успешным субъектам Федерации. А если регион ничего не заработал, то ему помогут. Зачем тогда перенапрягаться?
Перераспределение доходов между административными единицами — общемировая практика. Но это обычно делают для решения конкретных задач. Например, для того, чтобы рабочая сила из регионов, где доходы ниже, не перетекала в регионы, где они выше. Делается это для того, чтобы не вызвать в более богатых регионах напряжения на рынке рабочей силы. У нас же таким путем просто выравнивают уровни социального развития. Поэтому позитивные тенденции в Калужской или Новосибирской области — это, скорее, результат высокой активности и харизмы их руководителей, что тоже надо иметь в виду.
Для выхода из создавшейся ситуации нужна концепция пространственного развития экономики России. После того, как мы определимся с целями и задачами этого развития, нужно будет разрабатывать направления и механизмы пространственного развития экономики. К сожалению, ни первого, ни второго у нас нет, отсюда и скоропалительные предложения, вроде того, чтобы списать регионам все долги.
Кстати, долги после списания опять будут расти. И нет ответа на вопрос, как мы будем гасить задолженность. Кто-то подумал, в каком положении окажутся те, кому должны? Так что проблему задолженности регионов нужно решать вдумчиво и без эмоций.
По мнению директора Института региональных проблем Дмитрия Журавлева, корень проблем лежит в системе сбора налогов:
— Долги регионов довольно велики, и в последние годы опять нарастают. Был период, примерно с 2005 по 2010 годы, когда долги сокращались. Наиболее яркий пример — Ульяновская область. К началу 2000-х ее долг был равен восьми годовым бюджетам региона, и никто не верил, что по задолженности получится рассчитаться, но всё отдали.
Долги накапливаются из-за нашей структуры налогооблажения. У регионов мало денег, а обязанностей много. В результате, для реализации полномочий приходится постоянно занимать средства. Я не беру случаи, когда руководство субъектов некомпетентное. Но даже при наличии хороших управленцев многие регионы еле сводят концы с концами.
Что касается инициативы списать долги. Действительно, вернуть деньги во многих случаях очень трудно. Но как показывает пример Ульяновской области, это всё-таки возможно. С другой стороны, Силуанов, по-видимому, прав. Автоматическое списание долгов усилит финансовую безответственность губернаторов. Как живут главы регионов? По принципу «брать долги буду я, а отдавать — последующий руководитель».
Нам надо менять налоговую политику. Сегодня деньги вначале идут в Москву, а потом в виде трансфертов возвращаются. В меньшем объеме для регионов-доноров и в большем для регионов-реципиентов. Возможно, надо больше оставлять средств в субъектах, но повысить ответственность руководителей, вплоть до уголовной за нецелевое расходование.
— Можно ли изменить нынешнюю налоговую политику?
— Эта система возникла в начале 2000-х. Она была оправдана для своего времени. Это был способ собрать территории после ельцинской вседозволенности. Но вертикаль власти уже выстроили, а средство строительства так и осталось на «площадке». Как говорится, всё потребно в свое время.
Позитивный эффект нынешней налоговой системы был. Теперь уже нет необходимости в сохранении «финансовой удавки» регионов, как средства сохранения единства государства.
— За счет чего регионы могут отдать долги?
— До 2010 года у многих регионов доходы превышали расходы. Но потом увеличили финансовые обязательства местных властей. В 2012 году появились «майские указы» президента, но под них никто дополнительного финансирования субъектам Федерации не дал.
Ульяновская область в свое время отдала долги за счет инвестиций, то есть за счет увеличения налогооблагаемой базы. Появились новые производства, сборочные цеха иностранных компаний.
— Могут ли сегодня регионы избежать долгов?
— Во-первых, такой шанс есть у субъектов, где добывается сырье. Налог на недра распределяется в равных долях между федеральным центром, регионом и местными бюджетами. Если есть нефть, газ, алмазы или производство алюминия, как в Красноярском крае, то можно обойтись без заимствований.
Второй путь — постоянно увеличивать инвестиции в свой регион. Но сейчас иностранцы не очень спешат вкладывать в России. Не было бы санкций, проблему решать было бы проще.
Кстати, федеральный центр часто списывает долги субъектам. Не так масштабно, как предлагают депутаты Госдумы. Но периодически происходит перекредитование. Недавно заменили дорогие коммерческие кредиты дешевыми государственными, а это, по сути, списание долгов, так как требования возврата становятся не столь жесткими.
Многое зависит от умения региональной власти создавать новые хозяйственные субъекты. Лучше всего это делать за счет внешних инвестиций, но можно и свои средства вложить в прибыльное дело. Тульская, Калужская, Тверская, Ульяновская области — хорошие примеры. Как видим, наиболее эффективно развиваются несырьевые регионы. Притом, что в условиях санкций и при нынешних кредитных ставках расширять производство очень сложно.
— Чем грозит сам по себе дефолт и преддефолтное состояние региону?
— Конечно, проблемы любого субъекта Федерации в конечном итоге федеральный центр будет решать. Но экономические трудности регионов отражаются на социальной сфере и инвестиционном климате. Социальные обязательства — очень важный момент. Скажем, у нас сейчас нет задержек по зарплате, как в «девяностые». Но представьте себе банкротство предприятия и отсутствие зарплаты у людей. Кто эту проблему будет решать? Понятно, что зарплаты будут людям выплачиваться даже в случае дефолта региона. Но лишь в той мере, в какой средства будут поступать из федерального бюджета.
Еще более острая проблема — положение районных бюджетов. Долгов у них нет, так как районам никто денег взаймы никогда не даст. Но на муниципалитетах лежит ответственность не только за зарплаты, но и поддержание инфраструктуры. Школу никто не закроет, но ремонтировать ее будут с той скоростью, с какой будут появляться средства.
К примеру, нынешняя оптимизация здравоохранения в ее варварском виде связана именно с отсутствием средств. Конечно, надо сохранять районные больницы, иначе люди начнут умирать. Но сделать это не так просто.
Весь вопрос не только в объемах налогов, но и в их собираемости. На Западе самые сложнособираемые налоги остаются для бюджета государства, ведь у него есть специалисты-налоговики, спецслуцжбы, а самые простые налоги идут местным бюджетам. У нас всё наоборот. Наиболее легкособираемые идут в федеральный бюджет — такие как налог с крупных предприятий, а обычный сельский бухгалтер должен выбивать самые сложные сборы, то есть гоняться за местными предпринимателями. В результате, федеральные налоги собираются на 100%, а местные очень сильно отстают. Сама система поставлена с ног на голову, отсюда проблемы регионов и муниципалитетов.
