Минфин опубликовал многостраничный план борьбы за эффективность госрасходов. Никаких определений эффективности в Минфине не придумали и поэтому включили в документ произвольные меры сокращения расходов – причем без всякого обоснования и анализа последствий. Ведомство Антона Силуанова, в частности, предлагает отказаться от активной социальной политики и свести ее к выплатам по нуждаемости. Одновременно Минфин также требует «снизить уровень госпитализации и сократить длительность пребывания в стационаре» – причем уже без всяких разговоров о нуждаемости.
Доклад Минфина о направлениях повышения эффективности расходов был опубликован в пятницу. «Базовая задача – ограничить темпы роста расходов, в том числе на социальные выплаты, зарплаты, госаппарат, и выйти на бездефицитный федеральный бюджет в среднесрочной перспективе», – говорится в материалах.
Общая логика документа проста: если эффект от увеличения расходов не пропорционален расходам, то их нужно сократить. Например, бюджетные расходы на одного ученика общеобразовательной школы с 2000 по 2014 год в реальном выражении выросли в 4,6 раза. При этом место России в международных рейтингах качества школьного образования с 2000 по 2012 год сильно не улучшилось. Значит, эти расходы неэффективны.
Бедность в России снижалась не так быстро, как росли пенсии. Значит, хватит увеличивать неэффективные расходы на пенсии. И таких примеров на 120 страницах доклада – множество. Особенно подробно описан рост социальных расходов в стране в последние годы. «Если в 2000 году расходы на пенсии и социальные выплаты составляли 7,3% ВВП и 21% расходов бюджетной системы, то в 2014 году – 12,3% ВВП и 32% от совокупных расходов.
Это позволило существенно сократить уровень бедности: доля граждан с доходами ниже прожиточного минимума снизилась с 29% в 2000 году до 11% в 2014 году, средняя пенсия превысила прожиточный минимум пенсионера в 1,7 раза, достигнув 38% средней зарплаты в экономике, – говорится в докладе. – Однако при всей значимости этих результатов в нынешних условиях уже нет возможности прежними темпами наращивать социальные расходы, которые все в большей степени начинают вытеснять расходы, связанные с развитием, и повышать риски раскручивания инфляционной спирали».
Отметим при этом, что ниже в документе говорится о неэффективности расходов на социальную политику, и борьба с бедностью становится уже отрицательным примером. «Несмотря на постоянно растущие бюджетные расходы, уровень бедности населения снижается крайне медленно. По оценке экспертов, среди граждан, получающих социальные выплаты, более 50% не относятся к категории нуждающихся в социальной поддержке. В то же время среди граждан, нуждающихся в такой поддержке, менее 50% получают какие-либо социальные выплаты», – упоминается в докладе. Каких экспертов имеет в виду Минфин и откуда у них такие данные – непонятно.
Впрочем, конкретных расчетов и обоснований предлагаемой экономии в докладе также не приводится. К примеру, в части здравоохранения Минфин предлагает в числе прочего «снизить уровень госпитализации и сократить длительность пребывания в стационаре», а также уменьшить стоимость оказания услуг в сфере здравоохранения в связи с исключением непрофильных услуг. Насколько может в результате ухудшиться качество медуслуг, каков будет реальный экономический эффект от этих мер и будет ли полученная экономия компенсировать потенциальный ущерб – в докладе Минфина об этом не говорится.
Что касается расходов на образование, здесь предлагается реструктурировать сеть государственных вузов и их филиалов с учетом результатов ежегодного мониторинга эффективности. В итоге число федеральных государственных вузов к концу 2016 года может сократиться на 10–12%, а их филиалов – на 20–30% по сравнению с концом 2014 года.
Также в докладе говорится о необходимости перейти на принцип нуждаемости в социальной политике. То есть учитывать не принадлежность граждан к той или иной льготной категории, а уровень их доходов. И снова никаких расчетов, которые могли бы доказать, что положительный эффект от этого урезания будет выше отрицательного. По какому принципу был составлен список сокращений, в чем его внутренняя логика, почему были предложены именно эти способы экономии – неясно.
Между тем результаты подобной непродуманности и просчетов проявляются достаточно быстро. Тут можно вспомнить и неудачный опыт новой акцизной политики – правительство, повышая акцизы на алкоголь, надеялось тем самым увеличить поступления в бюджет. Но вместо этого из-за масштабного ухода производства в тень казна начала терять около 290 млрд руб. ежегодно – такие данные приводила в июне спикер Совета Федерации Валентина Матвиенко (см. «НГ» от 30.06.15).
Удивительно, но в докладе Минфина почти нет упоминаний о бюджетной поддержке госкомпаний и госкорпораций. Ведь именно за счет уменьшения отчислений в бюджет наши госкомпании тратят деньги на такие проекты, как «Южный коридор», неудавшийся «Южный поток» или подвисший «Турецкий поток». Видимо, эти расходы считаются оправданными и эффективными. Но аргументов, почему их необходимо оставить, также нигде не приводится.
Вместо этого говорится о необходимости «обеспечить сбалансированное распределение имеющихся бюджетных ресурсов между текущими (как правило, социальными) расходами и расходами на развитие».
Впрочем, желание Минфина урезать индексацию социальных выплат в следующем году было более или менее обосновано. «По оценкам Минфина, сохранение действующего в настоящее время механизма «автоматической» индексации основных социальных выплат на уровень инфляции потребует сокращения расходов федерального бюджета (за исключением «защищенных») дополнительно к уже проведенному в текущем году сокращению на 10%, еще почти на 8% в 2016-м, на 14% в 2017-м и на 20% в 2018 году. Это еще более ухудшит структуру расходов федерального бюджета, усложнит достижение целей бюджетной политики», – говорится в докладе.
«В сокращении социальных расходов нет ничего удивительного – у тех, кто отстаивает те или иные расходы, разная лоббистская сила. И социальные расходы оказывается проще сократить, чем расходы на оборону или какие-то мегапроекты. Хотя у нас есть формально и вице-премьеры, и министры, которые отвечают за социалку, но с точки зрения лоббистского потенциала они проигрывают тем, кто отвечает за другие направления. Социальный блок у нас не самый сильный», – говорит директор Института стратегического анализа ФБК Игорь Николаев.
Эксперт также добавил, что социальные обязательства правительства были во многом привязаны к майским указам, которые уже не выполняются, – «а раз все равно будет невыполнение, то можно и еще сократить». Кроме того, ситуация зачастую по-прежнему представляется так, что кризис скоро закончится, а значит, можно какое-то недолгое время перетерпеть с низкими расходами на социалку. «В то же время в части крупных инвестпроектов, того же чемпионата мира по футболу, обещания совсем другие, и их откладывать нельзя. Такая логика», – поясняет Николаев.
Между тем эксперты Высшей школы экономики (ВШЭ) уже отметили «обострение конкуренции за ресурсы между социальным и силовым блоками». Эту борьбу в ВШЭ назвали самым серьезным вызовом социальной стабильности с середины нулевых годов.
